8月29日，“2014（第二屆）上海垃圾焚燒熱點(diǎn)論壇”在同濟(jì)大學(xué)如期召開。清華大學(xué)環(huán)境學(xué)院環(huán)保產(chǎn)業(yè)研究中心副主任、E20研究院執(zhí)行院長(zhǎng)薛濤針對(duì)垃圾焚燒項(xiàng)目PPP的要素設(shè)計(jì)進(jìn)行了現(xiàn)場(chǎng)分享，并對(duì)垃圾領(lǐng)域PPP機(jī)會(huì)的分析做出了預(yù)測(cè)：“垃圾焚燒BOT競(jìng)爭(zhēng)激烈，但擺脫焚燒方式的資源化技術(shù)尚有插入機(jī)會(huì)”。   

圖為：清華大學(xué)環(huán)境學(xué)院環(huán)保產(chǎn)業(yè)研究中心副主任、E20研究院執(zhí)行院長(zhǎng) 薛濤

薛濤在發(fā)言中提到：“從2000年以來(lái)，從水到垃圾等領(lǐng)域采用公私合作的方式已經(jīng)非常成熟，也積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。”然而一些地方政府依然對(duì)ppp產(chǎn)生了很多誤讀：“在他們的觀念里，我們國(guó)企和你們要來(lái)做一個(gè)垃圾焚燒廠，國(guó)企就要占20或者30%，體現(xiàn)我們政府的作用，實(shí)際上這樣的行為影響了我們正常的BOT的推進(jìn)”。

薛濤指出：“從去年年底財(cái)政部大力推進(jìn)ppp的改革，包括最后ppp中心準(zhǔn)備要出臺(tái)，實(shí)際上ppp本身和BOT存在著很大關(guān)系。”

 公私合作（PPP）三原則

關(guān)于對(duì)PPP誤讀的現(xiàn)象， E20研究院已經(jīng)做過(guò)很多解讀，簡(jiǎn)單的概括，廣義的ppp即只要是公司對(duì)購(gòu)買公共服務(wù)進(jìn)行合作基本上都屬于PPP的范疇。狹義的ppp強(qiáng)調(diào)需要財(cái)政資金參與投資并有清晰的責(zé)任與權(quán)利的約定，能較大程度實(shí)現(xiàn)政府與企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)和利益合理分擔(dān)原則的一種特殊關(guān)系，主要是區(qū)分于上述各類廣泛的PPP合作模式，特指致力于伙伴關(guān)系的構(gòu)建。

薛濤強(qiáng)調(diào)：“我們更加希望推進(jìn)的是一種狹義的PPP，現(xiàn)在財(cái)政部也希望在這方面有所突破，更加符合我們PPP的原則。”

所謂PPP的原則有三：伙伴關(guān)系、利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。

薛濤指出，伙伴關(guān)系有三個(gè)特點(diǎn)，第一是獨(dú)立性，比如說(shuō)我們的特許經(jīng)營(yíng)都是企業(yè)它和政府之間的關(guān)系，他們之間是互相獨(dú)立的，而不應(yīng)該是指導(dǎo)和被指導(dǎo)的關(guān)系。第二，平等性。一個(gè)企業(yè)和政府之間構(gòu)建的是契約的平等關(guān)系，這也是BOT具有的特性。第三，目的不同。政府是為了給民眾保障公共服務(wù)，企業(yè)是要追求盈利，目的不同才能建立好的合作機(jī)制。

PPP與BOT啥關(guān)系？

PPP和BOT之間到底是什么關(guān)系呢？薛濤用一幅圖現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行了生動(dòng)的講解。

“外圈是相對(duì)比較簡(jiǎn)單的PPP形式，比如簡(jiǎn)單的政府的咨詢外包、BT和EBC，中間是BOT、TOT，是目前已經(jīng)比較成熟的模式，現(xiàn)在也符合我們單元性項(xiàng)目。”垃圾焚燒廠BOT本身就是非常合適的一種PPP模式。薛濤表示“我們也更希望在政府的項(xiàng)目當(dāng)中看到更多的DBO和委托運(yùn)營(yíng)，這種不以融資為出發(fā)點(diǎn)，而是以提高效率為出發(fā)點(diǎn)的PPP模式。”圖中最后一圈是狹義的PPP，這部分相對(duì)復(fù)雜，在城鄉(xiāng)的模式中“城鄉(xiāng)一體化的垃圾處理”部分，我們期待在“垃圾收運(yùn)、分選”當(dāng)中出現(xiàn)更高級(jí)的、狹義的PPP的形式，薛濤解釋。

垃圾焚燒投資規(guī)模會(huì)有大增長(zhǎng)

2008年以來(lái)整個(gè)市政環(huán)保行業(yè)都走向了以綜合服務(wù)為核心的轉(zhuǎn)型，2013年以來(lái)， “十二五”期間到了一個(gè)模式優(yōu)化階段，垃圾處置的商業(yè)模式的轉(zhuǎn)換將成熟的BOT、TOT的模式重新組合和優(yōu)化。薛濤指出，從目前垃圾焚燒BOT市場(chǎng)各企業(yè)的分配比例來(lái)看，錦江、中國(guó)環(huán)保、上海環(huán)境排在前三名。垃圾焚燒“十二五”無(wú)害化規(guī)劃的投資占比中，無(wú)害化處理設(shè)施包括填埋和焚燒，占了65%的投資。預(yù)計(jì)“十二五”垃圾焚燒投資規(guī)模會(huì)有較大增長(zhǎng)。

容易被忽略的垃圾焚燒BOT條款有哪些？

薛濤指出垃圾焚燒BOT項(xiàng)目有一些容易被忽視卻極為重要的條款，并詳細(xì)進(jìn)行了解析：

第一，特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。薛濤強(qiáng)調(diào)“服務(wù)范圍”是比較重要的條款，容易被投資人忽略。服務(wù)范圍確定了垃圾焚燒的收集領(lǐng)域，條款上給予強(qiáng)化，對(duì)企業(yè)保障利益很有利。

第二，聲明與保障。其中“人民政府的授權(quán)”很重要，薛濤指出：“大企業(yè)一般不會(huì)，中小企業(yè)不太關(guān)注這個(gè)，和建設(shè)局簽一個(gè)合同就得到授權(quán)，按理來(lái)說(shuō)必須是縣級(jí)人民政府授權(quán)給操作單位，這個(gè)單位再跟你簽協(xié)議，才能得到法律上比較完備的保障，這是我們需要注意的。”

第三，項(xiàng)目用地。這方面可以有劃撥、出讓。

第四，設(shè)計(jì)和建設(shè)。薛濤指出：“當(dāng)中關(guān)于招標(biāo)逐項(xiàng)審批的程序以外，要關(guān)注一點(diǎn)，今年6月30日建設(shè)部專門出臺(tái)改革措施，要求“簡(jiǎn)政放權(quán)”，如果是非國(guó)有投資的工程建設(shè)可以不招標(biāo)，這部分我咨詢過(guò)律師，招投標(biāo)也有這樣的規(guī)定，特許經(jīng)營(yíng)本身是要招標(biāo)的，如果投標(biāo)主體當(dāng)中具備合格的工程建設(shè)資質(zhì)的話，按照現(xiàn)在的法規(guī)來(lái)看，我們是可以在后面的工程建設(shè)本身不用進(jìn)廠招標(biāo)的，這一點(diǎn)各位可以注意。”

第五，運(yùn)營(yíng)維護(hù)和垃圾的供應(yīng)方面，是對(duì)于環(huán)境有風(fēng)險(xiǎn)可能會(huì)導(dǎo)致政府有權(quán)停止運(yùn)送垃圾的一個(gè)條款。

第六，垃圾處理服務(wù)收費(fèi)。需要重點(diǎn)關(guān)注包括爐渣、飛灰的處理標(biāo)準(zhǔn)及費(fèi)用承擔(dān)的約定，常規(guī)來(lái)說(shuō)，建議全部由投資人來(lái)承擔(dān)。

第七，移交，主要指的是期末移交，按照常規(guī)的建議或者常規(guī)的操作方式垃圾焚燒的期末一般都是無(wú)產(chǎn)移交的，包括一點(diǎn)比較重要的就是再次授予特許權(quán)的優(yōu)先權(quán)部分是投資人可以為自己爭(zhēng)取更好條件的條款。

第八，甲乙方的權(quán)利與義務(wù)，這是提供融資方式必要的條件。

第九，終止與賠償很重要。這是常規(guī)BOT項(xiàng)目當(dāng)中的主要條款。

垃圾領(lǐng)域的ppp美麗暢想

薛濤表示：“除了BOT以外我們希望能夠產(chǎn)生一些PPP新的模式的地方”在城鄉(xiāng)一體化當(dāng)中，他建議在末端的處置單元采用常規(guī)的BOT模式，收運(yùn)系統(tǒng)方面可以采用一些PPP新的模式，通過(guò)合資合股或者委托運(yùn)營(yíng)的方式，形成更好的公私合作模式來(lái)提高整個(gè)垃圾收運(yùn)系統(tǒng)的水平，幫助整個(gè)處理領(lǐng)域水平的提高。對(duì)此，薛濤提出了三點(diǎn)建議：

第一，清掃部分的PPP，建議通過(guò)一部分街道的委托產(chǎn)生委托運(yùn)營(yíng)，甚至包括投資運(yùn)營(yíng)或者加上融資手段的“融資租賃+運(yùn)營(yíng)”的方式，形成第三方公共采購(gòu)的關(guān)系。第二，收運(yùn)方面的PPP，建議委托運(yùn)營(yíng)、投資運(yùn)營(yíng)、垃圾站政府建設(shè)租賃+車輛設(shè)備投資的模式，通過(guò)這樣的方式使投資人能夠進(jìn)入到垃圾收運(yùn)體系的PPP的模式。第三，有機(jī)垃圾的PPP，建議處理單元采用BOT方式，收運(yùn)體系可以通過(guò)合資合股的方式來(lái)介入整個(gè)體系。

此外，關(guān)于垃圾領(lǐng)域PPP機(jī)會(huì)的分析，薛濤進(jìn)行了如下的判斷：目前垃圾焚燒BOT競(jìng)爭(zhēng)激烈，很多地方資源化的方式還在探索之中，未來(lái)幾年還會(huì)出現(xiàn)一些新的技術(shù)，擺脫焚燒方式的資源化技術(shù)尚有插入機(jī)會(huì)。另外垃圾焚燒的運(yùn)營(yíng)企業(yè)和部分的后端資源化企業(yè)都在謀求垃圾收運(yùn)體系前端PPP發(fā)展。
 

編輯：蔡囊