2025 年 11 月 24 日，黔南州公共資源交易中心的一場拍賣成為環(huán)保行業(yè)焦點 —— 貴州甕安縣三個垃圾處理項目集體流拍，無一企業(yè)應(yīng)價。

這三個項目均以經(jīng)營權(quán)拍賣形式出讓，覆蓋生活垃圾收集轉(zhuǎn)運、工業(yè)固體廢棄物處理、建筑垃圾循環(huán)利用三大環(huán)保核心領(lǐng)域，總起拍價近9億元。其中：甕安生活垃圾收集轉(zhuǎn)運項目經(jīng)營權(quán)起拍價21362.52萬元;甕安縣工業(yè)固體廢棄物經(jīng)營權(quán)起拍價52954.01 萬元;甕安縣建筑垃圾廢棄砂石循環(huán)利用建設(shè)項目經(jīng)營權(quán)起拍價15192.7 萬元。

一天內(nèi)3 個標的集體流失，總起拍價近 9 億元的高價值公共資源經(jīng)營權(quán)拍賣遇冷，引發(fā)環(huán)保行業(yè)廣泛熱議。

從市場反應(yīng)來看，流拍背后折射出投資人對垃圾處理領(lǐng)域項目的謹慎態(tài)度，也讓外界開始質(zhì)疑：在政策不斷調(diào)整的背景下，垃圾處理公共資源經(jīng)營權(quán)拍賣是否仍存在地方“套路”，為何曾經(jīng)受關(guān)注的環(huán)保項目如今吸引力驟降?

這一事件不僅是單個地區(qū)的項目問題，更成為觀察PPP(政府和社會資本合作)領(lǐng)域政策落地與市場反應(yīng)的重要窗口。

01. 政策角度看，甕安項目為何流拍?

PPP相關(guān)政策的調(diào)整是理解甕安項目流拍的關(guān)鍵背景。

近年來，特許經(jīng)營領(lǐng)域發(fā)生了多起爭議事件，往往都與出讓虛擬的特許經(jīng)營權(quán)有關(guān)。此前很長一段時間里，各地特許經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓項目盛行，變相擴大融資。有業(yè)內(nèi)人士提到，一些地方以特許經(jīng)營為幌子，把項目包裝成特許經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓，但實際上并不是真正的特許經(jīng)營。這些項目基本是政府平臺公司中標，然后打包去銀行貸款，事實上增加了政府隱性債務(wù)。

此后，115號文、1013號文相繼出臺，針對亂象給出了明確的指示。

115 號文明確 “回歸 PPP 本源”，要求環(huán)保領(lǐng)域中垃圾固廢處理、垃圾焚燒發(fā)電項目由民營企業(yè)獨資或控股，污水處理項目民企股權(quán)占比不低于 35%，同時規(guī)定 2023 年 2 月后未完成招標的項目需按新機制執(zhí)行。

政策一出，多地相關(guān)特許經(jīng)營項目緊急“剎車”：如茂名水質(zhì)凈化項目暫停招標、長沙望城區(qū)垃圾焚燒項目因政策調(diào)整中止，松桃縣供排水項目甚至在中標后因“不符合政策” 廢止，許昌、河北淶水、貴州仁懷等地的特許經(jīng)營規(guī)劃也紛紛擱淺或轉(zhuǎn)向傳統(tǒng)采購模式，政策剛性約束與地方落地能力的落差初步顯現(xiàn)。

為進一步規(guī)范，2024 年底“1013 號文”出臺，劃出兩條剛性紅線：一是 “不得采取拍賣方式選擇特許經(jīng)營者”，二是 “垃圾清運等無固定資產(chǎn)投資的業(yè)務(wù)不得用特許經(jīng)營模式”。同時明確不得以盤活存量資產(chǎn)為名，將特許經(jīng)營模式異化為地方政府、地方國有企業(yè)或平臺公司變賣資產(chǎn)、變相融資的手段，嚴禁在盤活存量資產(chǎn)過程中新增地方政府隱性債務(wù)等各類風險。主要就是強調(diào)地方政府不要隨便去搞“特許經(jīng)營權(quán)”。

政策收緊后，一段時間內(nèi)，各地曾密集出現(xiàn)多個項目宣布廢標或中止招標。但當部分項目受阻之時，一波項目卻在“經(jīng)營權(quán)”標簽下暢通無阻。讓地方在項目推進中面臨更大合規(guī)壓力。

貴州甕安縣三個垃圾處理項目經(jīng)營權(quán)拍賣，一定程度上與上述政策要求有偏離，可能也成為其流拍的部分原因。

02. 企業(yè)角度看，為何對甕安項目沒興趣?

如前文提到，在“1013號文”明確禁止特許經(jīng)營權(quán)拍賣后，一種名為“經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓”的模式在地方上悄然興起，成為規(guī)避政策限制的新手段。這類項目通常門檻高、資金規(guī)模大，且絕大多數(shù)最終由本地國有企業(yè)中標，形成了體制內(nèi)的閉環(huán)交易。

今年11月以來，我們就發(fā)現(xiàn)多起由地方國資接盤的“經(jīng)營權(quán)”轉(zhuǎn)讓項目：

江蘇省南通市經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)環(huán)衛(wèi)經(jīng)營權(quán)有償出讓項目，由南通市經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)環(huán)境衛(wèi)生管理有限公司以9.01億元的價格受讓，服務(wù)期限20年。該公司為南通市經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)財政局全資控股，是一家縣(區(qū))屬國有企業(yè)。

湖北省武穴市環(huán)衛(wèi)一體化市政公共資源有償使用經(jīng)營權(quán)發(fā)布拍賣成交公示。經(jīng)過公開競價，由買受人武穴市農(nóng)水集團環(huán)境管理有限公司以3.73億元競得。該公司系武穴市農(nóng)水投資發(fā)展集團有限公司全資子公司，實控人為武穴市財政局(武穴市人民政府國有資產(chǎn)監(jiān)督管理局)。

湖北襄陽市的灌區(qū)灌溉設(shè)施30年經(jīng)營權(quán)由湖北水發(fā)漢江控股有限公司聯(lián)合體以3036.54萬元競得。該公司實控人為湖北水利發(fā)展集團。

江蘇淮安市淮安區(qū)生活垃圾及工業(yè)固廢清運處理經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓項目，由淮安市淮遠城市建設(shè)發(fā)展有限公司中標，中標金額約為4.1億元。該公司實際控股人為淮安市淮安區(qū)人民政府。

這類項目中，民營企業(yè)的集體缺位，事實上是與國家推動鼓勵民營資本廣泛參與的初衷嚴重偏離的。

貴州甕安縣一天中三個垃圾處理項目流標，也印證了，這類項目在沒有地方國資參與托底的情況下，流標或許是一個必然。

拍賣或轉(zhuǎn)讓“經(jīng)營權(quán)”的舉措一方面可以在短期內(nèi)獲得可觀融資支持，用于緩解地方財政困難或化解債務(wù)，看似實現(xiàn)了存量資產(chǎn)的盤活;但另一方面，這類做法也引發(fā)了行業(yè)的擔憂。

首先，其合法性存在疑問。許多本應(yīng)受《政府采購法》約束、需通過公開招標確定運營方的公共服務(wù)項目，被包裝成“經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓”并通過拍賣方式實施，這實質(zhì)上規(guī)避了法定的競爭性采購程序。

其次，它背離了公共服務(wù)的本質(zhì)?！皟r高者得”的拍賣機制，可能迫使中標企業(yè)為盡快收回高昂的經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓成本而壓縮服務(wù)投入，最終損害公共服務(wù)質(zhì)量與公眾利益。

更重要的是，此舉加劇了地方債務(wù)風險。高額的門檻使得中標方更傾向于將此舉視為短期融資行為而非長期運營項目，這不僅可能助推地方政府隱性債務(wù)的積累，也導致了公共資源的錯配與浪費。

尤為關(guān)鍵的是，這些動輒數(shù)億、周期長達二三十年的項目，不確定性增大。在應(yīng)收賬款難題如此嚴峻的當下，企業(yè)更擔心未來盈利能力及回款風險。

編輯：趙凡